Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Segunda (compuesta por doña Adela Asua Batarrita, Presidenta, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados), de fecha de 16/02/2015.
RESUMEN: "...tanto la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Jaén, objeto de este recurso de amparo, como el escrito de alegaciones presentado por el Abogado del Estado ante este Tribunal en defensa de aquélla, argumentan que no es tanto que esa reiteración constituya per se una alteración del orden público, sino que lo que verdaderamente produce esa repetición es que las nuevas manifestaciones carezcan de utilidad, pues —se dice— nada añaden al mensaje y a la reivindicación de los manifestantes, que ya habría tenido difusión y notoriedad debido a las anteriores marchas convocadas y celebradas con el mismo objeto.
El razonamiento no puede ser admitido. Ni la preceptiva neutralidad de los poderes públicos ante el ejercicio de los derechos fundamentales tolera controles sobre el contenido del mensaje a difundir, salvo que el mismo infrinja la legalidad (STC 163/2006, de 22 de mayo, FJ 2), ni el hecho de que la manifestación sea una técnica instrumental puesta al servicio de la exposición de ideas permite sostener que, lanzado el mensaje, el derecho de manifestarse para reivindicarlo pueda quedar consumido o agotado. Ni la manifestación persigue solamente ese propósito, pues sirve también, entre otros, para el intercambio de opiniones entre los manifestantes y, sobre todo, como cauce para la participación democrática de los ciudadanos en la vida pública [por todas, STC 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 a)], lo que vincula ese derecho con el principio democrático y el valor superior “pluralismo político” proclamados en el art. 1.1 CE, ni, tomando en consideración solamente esa finalidad ad extra, el razonamiento puede justificar la prohibición. La razón es bien simple: no estando limitada la libertad de expresión por este motivo [cfr. art. 20.1 a) CE], no puede estarlo tampoco el vehículo que, según el razonamiento de la Administración, se habría utilizado solamente para amplificar los pensamientos, ideas y opiniones que los asistentes quieren expresar y difundir."
"II. Fundamentos jurídicos
1. El objeto del presente recurso de amparo es determinar si la prohibición de las manifestaciones convocadas por la organización sindical recurrente para los días 10, 11, 12, 13, 17, 18 y 19 de marzo de 2014 en la localidad de Úbeda (Jaén) ha vulnerado el mencionado derecho fundamental reconocido en el art. 21 CE. Para la entidad recurrente, esa prohibición contraviene el indicado precepto constitucional, por dos razones. En primer lugar, porque la notificación de la resolución administrativa denegatoria fue extemporánea pues se practicó una vez vencido el término de las setenta y dos horas desde la comunicación previa que establece el art. 10 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión (LODR). Y en segundo lugar, porque la prohibición carece de la debida motivación y en realidad contraviene frontalmente lo establecido en aquel precepto constitucional, pues ni exterioriza los datos o motivos concretos de los que deriva la posible alteración del orden público que afirma, y que con base en el tenor del art. 21.2 CE sirvieron de apoyo a la Subdelegación del Gobierno para impedir las manifestaciones convocadas, ni, en realidad, esa proscripción acordada se ajusta al límite constitucional indicado, único permitido, ya que alude como verdadero motivo de la decisión a la previa realización de 36 manifestaciones, convocadas por la misma organización y con el mismo objeto.
Así pues, y como punto de partida, es importante reseñar que como bien puntualiza el Ministerio Fiscal en sus alegaciones nos encontramos ante un recurso de los previstos en el art. 43 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), ya que el acto de los poderes públicos al que se imputa la lesión del derecho de manifestación es —sólo puede ser— la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Jaén de 27 de febrero de 2014, que es la resolución de la “autoridad” (art. 21.2 CE) que prohibió las manifestaciones convocadas por la entidad recurrente de conformidad con el sistema establecido en la Ley reguladora del derecho de reunión (arts. 8 y ss.). La posterior Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 7 de marzo de 2014, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo dirigido contra esa previa prohibición gubernativa al amparo de los arts. 11 LODR y 122 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), solo habría vulnerado ese derecho de manera mediata o indirecta, al no reparar la lesión directa o inmediatamente causada por la resolución administrativa allí recurrida, y no, por tanto, de manera propia y autónoma (así, entre otras, STC 301/2006, de 23 de octubre, FJ 1). En consecuencia, y a pesar de citar la demanda de amparo ambas resoluciones, la administrativa y la judicial, como actos de los poderes públicos aquí impugnados, las consideraciones anteriores nos obligan a atender prioritariamente al contenido de la primera de ellas, la gubernativa, para confrontar su contenido con el art. 21 CE.
En cualquier caso, antes de hacerlo, es necesario analizar la causa de inadmisibilidad del recurso opuesta por el Abogado del Estado.
2. Para el representante de la Administración este recurso de amparo carece de especial trascendencia constitucional, requisito exigido para la admisibilidad del amparo constitucional en los arts. 49.1 y 50.1 b) LOTC, al existir ya una consolidada doctrina constitucional acerca de las dos cuestiones en él debatidas. Por un lado, el incumplimiento del plazo de 72 horas antes indicado (cita al respecto las SSTC66/1995, de 8 de mayo, y 90/2006, de 27 de marzo) y, por otro, la limitación del derecho de manifestación en caso de reiteración de actos (cita para este segundo alegato la misma STC 66/1995 antes indicada y también la STC 193/2011, de 12 de diciembre).
Sin embargo, y sin que sea necesario profundizar más a estos efectos liminares, mientras en esas dos Sentencias invocadas por el Abogado del Estado se examinaban, en la primera de ellas, una prohibición gubernativa acordada por haberse convocado la manifestación en una “zona de elevadísima intensidad media en la circulación de vehículos” que “provocaría un total colapso de tráfico” (STC 66/1995, FJ 1), razón ausente en este caso, y en la segunda una limitación —que no prohibición— de las manifestaciones en aquel supuesto convocadas (véase, también, el fundamento jurídico 1 de la citada STC 193/2011), en este que ahora nos ocupa se recurre una prohibición, y no una limitación del derecho de manifestación (y esta única circunstancia serviría ya para diferenciar este supuesto del resuelto en la STC193/2011, antes citada), acordada además por considerar la Administración, en esencia, que las 36 manifestaciones ya celebradas por los mismos convocantes y con el mismo objeto en días anteriores permite apreciar un ”ejercicio abusivo” o “excesivo” del derecho —en terminología de la resolución gubernativa— que simplemente reitera y nada añade a la difusión del mensaje de los convocantes, pero que, por otra parte, perturba al resto de los ciudadanos y obliga además a destinar a su servicio importantes recursos personales de las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, siempre limitados. Claramente se advierte con ello el perfil propio de este caso respecto de los dos precedentes señalados.
Por otra parte, aunque es verdad que no es la primera vez que este Tribunal se enfrenta a prohibiciones de manifestaciones por su reiteración, pues sobre la aptitud de este simple y aséptico hecho para fundamentar una prohibición ya se han pronunciado las SSTC284/2005, de 7 de noviembre, y 301/2006, de 23 de octubre, en esos pronunciamientos anteriores la motivación de las resoluciones administrativas se agotaba en esa nuda reiteración del ejercicio del derecho a manifestarse, que se consideraba “en sí misma” constitutiva de “una alteración del orden público” (STC 301/2006, FJ 3, reproduciendo el “único argumento utilizado por la autoridad gubernativa” en aquel caso) o igualmente constitutiva por sí sola —también aisladamente— de un “abuso del derecho fundamental de reunión” (STC284/2005, FJ 4). En consecuencia, solo, o fundamentalmente sobre ello, giraron aquellos pronunciamientos de este Tribunal. Por el contrario, en este caso que ahora examinamos, y según ha quedado ya debidamente expuesto en los antecedentes de esta resolución, la justificación de la Subdelegación del Gobierno añade al argumento del “ejercicio abusivo” del derecho —ya tratado por la doctrina de este Tribunal— la razón adicional de que “los manifestantes ya han expuesto a la sociedad de forma pública, notoria y reiterada sus reivindicaciones, y, por tanto, la realización de más movilizaciones adicionales supone un excesivo e ilegal ejercicio del citado derecho constitucional”. Se plantea, por consiguiente, el novedoso tema de si existe un supuesto agotamiento del fin del derecho a manifestarse que pueda amparar una prohibición.
Sobre ello no ha habido pronunciamientos anteriores de este Tribunal, como supremo intérprete de la Constitución (art. 1.1 LOTC), y eso es lo que justifica la admisión y resolución del presente recurso de amparo [supuesto a) de la STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2: problema o faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no exista doctrina de este Tribunal].
3. Despejado así el único óbice formal que ha sido planteado, cumple ahora examinar las dos quejas en que basa su denuncia el recurrente. Para la primera, ciertamente, basta con remitirse entre otras a las SSTC 66/1995, FJ 2, y 90/2006, FJ 2 e), en las que, efectivamente, y como exponen tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal, se contiene nuestra doctrina acerca de la relevancia constitucional del incumplimiento del plazo para notificar la resolución denegatoria establecido en el art. 10 LODR.
En esas y otras Sentencias hemos dicho, en esencia, que al no tratarse de un plazo previsto en la Constitución sino en la Ley Orgánica de desarrollo del derecho de reunión anunciada en el art. 81.1 CE, en concreto en su art. 10, es claro que el mero incumplimiento de ese plazo no entraña per se un incumplimiento de la Constitución, que no lo prevé. Ahondando un poco más, hemos aclarado también que no es posible pretender, al menos en esta sede constitucional, que el transcurso de ese plazo sin que se produzca la notificación a los convocantes dé lugar a un acto presunto a la manera del silencio positivo regulado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para el procedimiento administrativo, pues ni la “comunicación previa” exigida por el art. 21.2 CE constituye una auténtica solicitud de autorización administrativa, ya que “el ejercicio de ese derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal” (STC 66/1995, FJ 2), ni, consiguientemente, la facultad de prohibición reconocida a la autoridad administrativa en la Constitución y en el citado art. 10 LODR puede reconducirse “a ningún género de manifestación de autotutela” de la Administración (ibíd.). A lo que hay que añadir, además, que el instituto del silencio es una figura de configuración legal y no tiene rango constitucional.
De todo lo dicho resulta entonces que el incumplimiento del plazo legalmente previsto para notificar la resolución limitativa o prohibitiva de la manifestación, siendo determinante de una evidente infracción legal [que solo corresponde declarar, en su caso, a la jurisdicción ordinaria, no a la constitucional: cfr. arts. 106.1, 117.3, 123.1 y 161.1 b) CE], no implica siempre y necesariamente una infracción de rango constitucional. Solamente alcanza esta relevancia cuando incide o afecta de algún modo en el derecho de reunión y manifestación tal y como está constitucionalmente garantizado [arts. 161.1 b) CE y 49.1 y 55.1 a) LOTC], de manera que solo entonces puede entrar a conocer de ella esta jurisdicción. De ahí las dos excepciones puestas como “ejemplo” de infracción constitucional en la citada STC 66/1995: que el retraso en la notificación “…responda a un ánimo dilatorio con el objetivo de impedir o entorpecer el ejercicio del derecho o … impida que los órganos judiciales se pronuncien con anterioridad a la fecha de celebración de la concentración programada por los organizadores”. Fuera de esos casos, el simple incumplimiento de la Ley orgánica reguladora del derecho de reunión, sin trascendencia constitucional, es ajeno a esta jurisdicción.
En el presente caso, y según se afirma por la propia parte actora en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo que ha precedido a esta vía constitucional, la notificación de la resolución administrativa se produjo el día 3 de marzo de 2014, a pesar de que la comunicación previa había tenido entrada en la Subdelegación del Gobierno el día 25 de febrero, esto es, seis días antes. Sin embargo, ese retraso no impidió que los convocantes pudiesen acudir al procedimiento especial para la tutela del derecho de reunión previsto y regulado en los arts. 11 LODR y 122 LJCA y que el órgano jurisdiccional competente, en única instancia, pudiese tramitar entero ese procedimiento y dictar y notificar su Sentencia (desestimatoria) antes de la fecha límite que haría ilusoria esa tutela (art. 24.1 CE): la de la primera de las manifestaciones convocadas; y es que la referida Sentencia se notificó a los convocantes el día 7 de marzo, estando prevista la primera de las concentraciones para el día 10 de marzo a las 10:00 horas. De manera que tres días antes de esa fecha límite los convocantes habían recibido ya la respuesta judicial firme y definitiva que zanjaba la controversia. Con semejante antelación, y desde el restringido punto de vista de este Tribunal, que solamente puede tomar como parámetro de control el art. 21 CE, no puede decirse que el retraso en la notificación de la resolución administrativa haya causado ningún perjuicio al derecho constitucional invocado, pues la resolución gubernativa pudo ser recurrida ante los tribunales competentes (art. 106.1 CE) y éstos pudieron ejercer su función fiscalizadora de acuerdo con la Constitución y las Leyes (arts. 24.1 y 117.3 CE), notificando su resolución (desestimatoria) con suficiente anticipación a la primera de las manifestaciones convocadas. Ello hace que esa ilegalidad —el incumplimiento de ese plazo legal— no haya “impedido el pleno ejercicio” del derecho constitucionalmente protegido, por decirlo en los términos del citado art. 55.1 a) LOTC, sin que sea función de este Tribunal, por lo ya dicho, confirmar o corregir interpretaciones de la legalidad ordinaria efectuadas en el ámbito de sus competencias por los Tribunales ordinarios. En suma, ese retraso no ha vulnerado el art. 21 CE, por lo cual esta primera queja debe ser rechazada.
4. La resolución del segundo reproche que la demanda dirige a la prohibición recurrida exige partir de nuestra conocida doctrina sobre el carácter limitado y no absoluto de los derechos fundamentales. En concreto, para el derecho de reunión y manifestación lo recordábamos en la STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3, donde dijimos: “[e]n efecto, el derecho recogido en el art. 21 CE no es un derecho absoluto o ilimitado, sino que, al igual que los demás derechos fundamentales, puede verse sometido a ciertas modulaciones o límites, entre los que se encuentran tanto el específicamente previsto en el propio art. 21.2 CE —alteración del orden público con peligro para personas y bienes—, como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales (STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). Límites que, como recordábamos en la STC 195/2003, de 27 de octubre, (FJ 7), y todas las que allí se citan, han de ser necesarios ‘para conseguir el fin perseguido debiendo atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquél a quien se impone … y, en todo caso, respetar su contenido esencial’.”
Entre esos otros valores constitucionales diferentes de la alteración del orden público con peligro para personas o bienes que pueden justificar una limitación del derecho de manifestación, hemos admitido que la reiteración de manifestaciones pueda, en su caso, justificar algunas limitaciones “adjetivas” de ese derecho, como la prohibición de cortar el tráfico o de superar los límites establecidos en las ordenanzas municipales sobre el ruido, pero sin llegar nunca a legitimar su prohibición (STC 193/2011, FFJJ 5 a 7).
En efecto, hemos rechazado en esa misma Sentencia y en las previas SSTC 301/2006 y 284/2005, a las que aquélla se remite, que “el mero hecho de ejercer de forma reiterada el derecho de manifestación suponga un abuso o ejercicio extralimitado del mismo, como parece pretender la Delegación del Gobierno y, en este proceso, el Abogado del Estado. Hemos rechazado expresamente razonamientos similares —como que la reiteración en el ejercicio del derecho de reunión supone, en sí misma, una alteración del orden público porque rompe el equilibrio de todos los derechos afectados— porque ‘solamente si la reiteración en el ejercicio del derecho fundamental provoca estos problemas de orden público, como puede suceder si se pretende la ocupación indefinida o excesivamente prolongada en el tiempo de un espacio de una manera que se ponga[n] en peligro los bienes y derechos que a las autoridades corresponde proteger, es admisible la medida de la prohibición, como se admitió en el caso examinado en la STC 66/1995, de 8 de mayo’ (SSTC 284/2005, de 7 de noviembre, FJ 6, y 301/2006, de 23 de octubre, FJ 4)” (STC 193/2011, FJ 5). Y siguiendo esta misma línea de razonamiento, hacíamos inmediatamente la siguiente indicación: “ni la reiteración en el ejercicio del derecho de reunión legitima su prohibición sin la concurrencia de otras razones que la justifique; ni es admisible que la autoridad gubernativa se apoye en el argumento de la habitualidad para entender conseguido el objetivo de publicidad de las protestas, buscado por los manifestantes, negando la utilidad o la necesidad del derecho de manifestación, como argumenta el Abogado del Estado… pues entonces sí se estaría afectando al contenido esencial del derecho de reunión. Lo anterior no obsta, sin embargo, a que la reiteración o habitualidad en el ejercicio del derecho sí pueda configurarse como una variable que, en función de las características concretas del caso, coadyuve a la justificación de la imposición de condicionamientos o limitaciones al ejercicio del derecho de manifestación, tal como adelantábamos unas líneas más arriba” (misma STC 193/2011, FJ 5).
Pues bien, en este caso, como en aquellos otros anteriores, ni la resolución gubernativa fundamenta en esa “alteración del orden público, con peligro para personas o bienes” (art. 21.2 CE) su decisión de prohibir las manifestaciones, ni del contenido expediente puede deducirse que existan “razones fundadas” (nuevamente, art. 21.2 CE) de que ello pudiera suceder. Tanto es así que, como apunta el Fiscal en sus alegaciones, el Ayuntamiento de Úbeda, en su informe previo a la resolución final de la Subdelegación del Gobierno, señala que desde su punto de vista “no existe inconveniente” para la realización de las manifestaciones convocadas, limitándose a puntualizar tan solo que “el margen horario que realmente utilizan [los manifestantes] para la realización de las marchas es significativamente inferior al solicitado” y que “el ruido que generan [esas marchas] es insoportable”. Frente a ello, la autoridad competente, en lugar de adoptar medidas restrictivas acordes y proporcionadas a esos excesos (las limitaciones “adjetivas” antes apuntadas), pasó a invocar genéricamente la “paz pública” para vincular esa “paz pública” con la libertad ambulatoria de los ciudadanos que no participasen en las marchas convocadas y prohibir, con ese único apoyo, las manifestaciones anunciadas. Sin embargo, y como ya se advirtió en la STC 59/1990, de 29 de marzo, FJ 8, “[n]aturalmente toda reunión en ‘lugar de tránsito’ ha de provocar una restricción al derecho a la libertad de circulación de los ciudadanos no manifestantes, que se verán impedidos de deambular o de circular libremente por el trayecto y durante la celebración de la manifestación; pero esta restricción, conforme a lo preceptuado por el art. 21.2, no legítima por si sola a la Autoridad a prohibir la reunión pacífica, sino que se hace preciso que dicha reunión en el lugar de tránsito público altere el orden público y ponga en peligro la integridad de las personas o de los bienes”. Por consiguiente, el motivo en que la resolución recurrida basa la prohibición no es conforme con el art. 21 CE. El carácter “temporal” o transitorio de la manifestación como elemento configurador de la figura que tantas veces ha destacado la doctrina de este Tribunal (por ejemplo en la STC 66/1995, FJ 3, citada en la propia resolución recurrida) no se opone a la reiteración de manifestaciones en días sucesivos, como parece entender esa resolución administrativa.
Esto sentado, se produce aquí —como antes se avanzó— una novedad respecto a los citados precedentes (que es la que justifica el pronunciamiento sobre el fondo; lo anterior no pasa de ser un recordatorio de nuestra doctrina). Esa novedad es que tanto la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Jaén, objeto de este recurso de amparo, como el escrito de alegaciones presentado por el Abogado del Estado ante este Tribunal en defensa de aquélla, argumentan que no es tanto que esa reiteración constituya per se una alteración del orden público, sino que lo que verdaderamente produce esa repetición es que las nuevas manifestaciones carezcan de utilidad, pues —se dice— nada añaden al mensaje y a la reivindicación de los manifestantes, que ya habría tenido difusión y notoriedad debido a las anteriores marchas convocadas y celebradas con el mismo objeto.
El razonamiento no puede ser admitido. Ni la preceptiva neutralidad de los poderes públicos ante el ejercicio de los derechos fundamentales tolera controles sobre el contenido del mensaje a difundir, salvo que el mismo infrinja la legalidad (STC 163/2006, de 22 de mayo, FJ 2), ni el hecho de que la manifestación sea una técnica instrumental puesta al servicio de la exposición de ideas permite sostener que, lanzado el mensaje, el derecho de manifestarse para reivindicarlo pueda quedar consumido o agotado. Ni la manifestación persigue solamente ese propósito, pues sirve también, entre otros, para el intercambio de opiniones entre los manifestantes y, sobre todo, como cauce para la participación democrática de los ciudadanos en la vida pública [por todas, STC 90/2006, de 27 de marzo, FJ 2 a)], lo que vincula ese derecho con el principio democrático y el valor superior “pluralismo político” proclamados en el art. 1.1 CE, ni, tomando en consideración solamente esa finalidad ad extra, el razonamiento puede justificar la prohibición. La razón es bien simple: no estando limitada la libertad de expresión por este motivo [cfr. art. 20.1 a) CE], no puede estarlo tampoco el vehículo que, según el razonamiento de la Administración, se habría utilizado solamente para amplificar los pensamientos, ideas y opiniones que los asistentes quieren expresar y difundir.
5. Las consideraciones anteriores obligan a concluir que el fundamento de la prohibición acordada por la Subdelegación del Gobierno en Jaén no ha respetado el contenido esencial del derecho garantizado en el art. 21 CE, ni los límites expresamente previstos en ese artículo o que puedan derivarse de otros principios y valores del sistema constitucional. Lo cual debe conducir a declarar la nulidad tanto de la resolución gubernativa que acordó la prohibición como de la Sentencia judicial que no reparó esa lesión constitucional ocasionada en vía administrativa.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Estimar el recurso de amparo interpuesto por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Andalucía y, en su virtud:
1º Declarar que ha sido vulnerado el derecho fundamental de reunión (art. 21 CE) de la organización recurrente en amparo.
2º Declarar la nulidad de la resolución de la Subdelegación del Gobierno en Jaén de 27 de febrero de 2014 y de la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada en fecha 7 de mayo de 2014 en el procedimiento especial para la tutela del derecho de reunión núm. 189-2014.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
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